Зачем ульяновскому бизнесу ОРВ — оценка регулирующего воздействия?

Это спасение для предпринимателей на уровне государства или очередная утопия властей? Что вообще такое ОРВ? Как эта система работает? На наши вопросы ответил Максим Светуньков, директор департамента программного планирования и оценки регулирующего воздействия министерства экономического развития Ульяновской области.

— Краткая история оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в Ульяновской области: кто, когда и зачем ее придумал?
— Механизм ОРВ является новым для современной России, хотя аналоги существовали и в дореволюционной России и в советской. В том виде, в котором эта процедура реализуется в настоящее время, она сформировалась примерно в 60-х годах ХХ века в странах Запада. В России же стала оформляться с начала 2000-х годов. Ульяновская область стала пилотным регионом России по внедрению механизма оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов (НПА) в практику принятия государственных решений в 2011 году.

— Цель ОРВ? Кто в области за нее отвечает — министр Олег Асмус, весь минэкономики или…?
— Цель ОРВ установлена федеральным законом: выявление в проектах НПА, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации. Именно поэтому уполномоченным органом по реализации процедуры ОРВ в Ульяновской области было определено министерство экономического развития, в 2011 году называвшееся еще министерством экономики региона.

— Ясно. Так кто же отвечает за ОРВ?
— В структуре министерства был создан отдел оценки регулирующего воздействия в составе департамента программного планирования. В отделе работают 4 специалиста с экономическим образованием. Однако работа лежит на стыке экономики, права и социологии, поэтому с самого начала к работе в качестве экспертов привлекаются и юристы, и социологи, и экономисты. Помимо реализации самой процедуры ОРВ, перед министерством экономики была поставлена задача трансформировать систему нормотворчества в регионе таким образом, чтобы чиновники, разрабатывающие проекты регуляторных решений, заранее предвидели и просчитывали все последствия от принятия того или иного решения. Необходимо отметить, что система нормотворчества в современной России выстроена таким образом, что правом законодательной инициативы обладает достаточно широкий ряд субъектов, а кроме того, в качестве оценки эффективности их действий рассматривается количество разработанных и принятых актов. В результате вступают в силу слабо проработанные, не согласованные с общественностью, противоречивые и политизированные нормативные правовые акты. В настоящее время на федеральном уровне принято около 200 тысяч нормативных правовых актов, а на региональном – около 18 тысяч.

— Очень много…
— Многие из них затрагивают сферу предпринимательства и инвестиций. В экономически стабильной ситуации работать в таких условиях сложно, а в ситуации кризиса – просто невозможно. Поэтому механизм ОРВ направлен на повышение качества процесса нормотворчества, на повышение качества институциональной среды бизнеса и замедление прироста нормативной базы.

— С юридической точки зрения ОРВ как выглядит?
— В настоящее время законодательно закреплены две процедуры ОРВ: оценка регулирующего воздействия принимаемых актов и экспертиза действующих актов. Основной документ, закрепляющий порядок ОРВ, это закон Ульяновской области от 05.11.2013 № 201-ЗО «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ульяновской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Ульяновской области и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности».

— Его основные положения?
— порядок проведения ОРВ предусматривает переход к ранней стадии проведения ОРВ, начиная со стадии обсуждения идеи (концепции) нового правового регулирования (т.е. разработчик вначале предлагает заинтересованным сторонам рассмотреть концепцию регулирования, а уже после учета всех замечаний может приступить к его разработке);
— без заключения об ОРВ проект нормативного правового акта Ульяновской области, затрагивающий вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности не может быть принят. В случае получения отрицательного заключения об ОРВ разработчик обязан устранить замечания уполномоченного органа (Министерства экономического развития Ульяновской области).
— законодательно закреплена процедура экспертизы принятых нормативных правовых актов Ульяновской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
— результаты экспертизы в обязательном порядке должны быть рассмотрены должностным лицом, подписавшим нормативный правовой акт, и приняты соответствующие меры в случае отрицательных результатов экспертизы.

— Много, но тоже ясно. Как бизнесмену или предпринимателю, представителю общественности принять участие в ОРВ? Узнал, например, бизнесмен, что готовится такой-то закон. Что ему делать, чтобы включилась процедура ОРВ? Куда идти или писать? Как реально работает ОРВ?
— Чтобы сделать процесс обсуждений более открытым в сети Интернет была создана площадка для обсуждения всех нормотворческих инициатив, затрагивающих интересы предпринимателей http://regulation.ulgov.ru. Теперь каждый субъект предпринимательской и инвестиционной деятельности может принять участие в обсуждении на открытом ресурсе, изложить свои замечания и предложить альтернативные варианты регулирования. Пожалуй, в сфере государственного регулирования более открытого для общества механизма на сегодняшний день нет. И в заключении, которое будет подготовлено по результатам проведения процедуры ОРВ, будут отражены все обоснованные предложения и замечания участников. Впоследствии каждый из них может проследить, отражены ли они в конечном документе.

— Есть мнение, что сотни миллионов и даже миллиардов рублей для бизнеса и государства можно сэкономить при ОРВ. Хотелось бы 1-2 примера такой практики в области, иначе читатели скажут, что оценка — только бумажка.
— Успешность развития процедуры ОРВ в Ульяновской области оценивается сотнями миллионов рублей экономии бизнеса от непринятия тех нормативных правовых актов, которые могли бы быть излишним обременением для бизнеса и повлечь необоснованные издержки. Эти суммы подтверждают и эксперты, которые следят за нашей деятельностью.
Возьмём, к примеру, законопроект прошлого года «О внесении изменений в статью 2 закона Ульяновской области «О регулировании некоторых вопросов, связанных с осуществлением розничной продажи алкогольной продукции».

— Возьмем. Алкоголь и торговля — это тема.
— Проект закона предусматривал введение ограничения розничной продажи пива и пивных напитков в местах осуществления розничной торговли, находящихся в нежилых помещениях многоквартирных жилых домов. Проще говоря, вводится ограничение на продажу данного вида алкоголя в магазинах, расположенных на первых этажах многоквартирных домов. По информации разработчика проекта акта, проблема, на решение которой направлено предлагаемое регулирование, связана с нарушениями санитарных норм и нарушением правопорядка, а также увеличением уличной преступности вблизи жилых домов.

— Логично, кажется.
— Однако при более детальном анализе предлагаемых норм было установлено, что положительного социального эффекта от введённого регулирования может и не быть. Причины следующие:
1. Запрет распространялся на торговые точки, расположенные в нежилых помещениях жилых домов. Близлежащие к жилым домам отдельно стоящие павильоны, реализующие пиво и пивные напитки под запрет не попадали.
2. Ограничение не распространялось на другие виды лёгкого алкоголя (вино, шампанское, игристые вина), потребление которых имеет аналогичные негативные социальные эффекты. А также не затрагивает реализацию крепкого алкоголя, хотя его употребление также обуславливает возникновение все тех же проблем.
3. Ограничение не распространялось на розничную продажу пива и пивных напитков, осуществляемую организациями при оказании ими услуг общественного питания. То есть, если на первом этаже многоквартирного дома расположен пивной бар, то он не попадает под данное регулирование.
4. Кроме того, данный закон стимулирует переход к потреблению более крепкого алкоголя, так как продажа легкого попадает под запрет.
5. По прогнозу ряда компаний, осуществляющих розничную продажу пива и пивных напитков в нежилых помещениях жилых домов, введение регулирования повлечёт снижение рентабельности и сокращение рабочих мест.
Тем не менее, в случае принятия акта прогнозные необоснованные издержки субъектов предпринимательской деятельности составили бы более 600 миллионов рублей. Проект акта содержал положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению, положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности и положения, способствующие ослаблению конкурентного соперничества на рассматриваемом рынке товаров ограничению развития конкуренции. Поэтому данный акт получил отрицательное заключение и не был принят.

— Поможет ли ОРВ ульяновскому бизнесу в кризисный 2015 год?
— Ни для кого не секрет, что введение санкций западными странами в отношении России и падение цен на энергоносители ухудшило и без того непростую ситуацию в экономике. При этом были нарушены многие, складывающиеся годами, деловые связи с иностранными партнёрами. Вследствие этого государство вынуждено изыскивать дополнительные источники доходов для покрытия обязательств. Все эти негативные тенденции, конечно же, отражаются и на бизнесе, как на малом, так и крупном, оказывая всё возрастающее давление. И именно в этой непростой ситуации процедура оценки регулирующего воздействия сможет продемонстрировать весь заложенный в неё потенциал для соблюдения баланса интересов, как бизнеса, так и государства.

— Каким образом?
— В сложные время иногда принимаются скоропалительные решения ввиду сжатых сроков. Механизм ОРВ позволит оградить бизнес от «вредных» и до конца не продуманных нормативных правовых актов, которые могут ухудшить положение предпринимателей и инвесторов, приведя к необоснованным расходам или затрудняющим ведение хозяйственной деятельности. В то же время оценка регулирующего воздействия способствует выявлению неэффективных мер поддержки и, соответственно, неэффективному расходованию бюджетных средств, которые можно перенаправить на другие цели для достижения максимального положительного эффекта от предоставления мер государственной поддержки. Необходимо добиться восприятия процедуры ОРВ не как излишнего и обременительного механизма, а как привычного процесса, понятного и чиновниками, и бизнесу и обществу.

Андрей Белов